公民公益诉讼原告资格浅析论文

一、公益诉讼的概念和特点

公益诉讼是指任何组织和个人根据法律的授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的活动。这是我国部分学者给出的关于公益诉讼的定义。公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。其中“公益”与“私益”的区别来自于古罗马法学家乌尔比安对法的划分。他将法分为保护国家利益的公法和保护私人利益的私法，并由此引申出公益诉讼和私益诉讼。简单的来说，公益诉讼就是为了维护国家或者社会公共利益而提起的诉讼。而私益诉讼就是为了保护私人利益而提起的诉讼，其主要是解决私人之间的法律纠纷。根据被诉当事人的不同, 公益诉讼可以分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。本文仅探究公益诉讼中民事公益诉讼的公民原告资格问题。

公益诉讼最早在西方发达国家盛行，并已经得到了较为长足的发展。尤其是美国，有着相当完善和成熟的公益诉讼制度。通过对这些国家的公益诉讼制度的考察和研究，不难发现，公益诉讼相较于私益诉讼有其明显的特征：

第一，公益诉讼相较于私益诉讼最显著的特征就在于其所保护的利益的不同。公益诉讼保护的是国家或者公共利益。

第二，公益诉讼纠纷所涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性。

第三，公益诉讼的原告突破了传统诉讼中“有利害关系的当事人”的限制。但是，这并不意味着法律对公益诉讼的原告资格毫无限制，从各国立法实践来看，法律对于公益诉讼原告资格有着详细而具体的规定。不同的国家有着不同的规定，且对于一国而言不同类型的公益诉讼其规定亦不相同。

第四，从功能和价值的角度来看，公益诉讼实际上是对国家机关执法不足的补充。国家机关由于一些主客观条件的限制，并不能对所有的违法行为采取及时有效的措施，赋予某些社会团体乃至公民诉讼主体地位更有利于保护社会公共利益。

二、我国关于公益诉讼原告资格的立法现状

在我国，公益诉讼刚刚从一个学术用语转变为一个法定用语。在社会各界长期呼吁之下，2012年8月31日颁布的新修改的《民事诉讼法》中终于将民事公益诉讼制度纳入其中。其第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定被认为是此次民事诉讼法修改的一大亮点，对于保护社会公共利益和国家利益具有重要意义。但是，从实际角度而言，公益诉讼制度在我国的构建完善仍然任重道远。本次民事诉讼法修改只是用一个简单的条文对公益诉讼作出了一个笼统的规定，仅仅解决了制约公益诉讼开展的“瓶颈”问题，规定公益诉讼的起诉条件，处理好案件范围、原告资格两大问题，却远远达不到可以实际操作的要求。而且从该条文来看，法律并未赋予公民个人公益诉讼原告资格，而是将公益诉讼的原告限定于法律规定的机关和有关组织。

三、公民个人作为公益诉讼原告的合理性分析

随着经济社会的发展和繁荣，人们一边享受经济发展带来的物质享受，一边也在承受着经济发展带来的痛苦。特别是在经济交往日益频繁的今天，各种环境事故和食品安全事故的.等危害国家或者社会公共利益的事故层出不穷。严重危害了普通民众的生命健康和财产。是否应该赋予普通民众对于此类危害社会公共利益的行为以起诉的权利来保障其合法权利，学术界一直对此争论不休，并存在着两种截然相反的观点：一种观点认为公民应该享有提起公益诉讼的原告资格，因为“公众的广泛参与无疑能形成对侵害社会公益行为有效威慑的监督制约”;另一种观点认为, 不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人公益诉讼原告资格，容易“造成滥用诉权的局面”。

在我看来反对者的理由毫无道理可言。不能因为担心权利被滥用，而法律就不赋予权利人该项权利。因而，不能因为担心公民有滥诉之虞，就不赋予公民诉讼的权利。滥诉有滥诉的应对方法，例如可以通过诉讼担保等有关规定来降低公民滥诉的风险。从我国的社会实践来看，赋予公民个人公益诉讼原告资格有其必要性。

首先，赋予公民公益诉讼主体资格，实际上是对公民自身利益的保障。从理论上讲，限制公民个人提起公益诉讼的资格的是我国的当事人适格理论。我国在当事人适格理论上采用的是“实体当事人”的判定标准，即要求当事人必须与案件有直接利害关系的人。公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益，难道国家利益和社会公共利益就与公民个人无关?显然，国家或公共利益与每个人息息相关，也许这种联系并不明显，但它一定是存在的。当下，各种侵犯社会公共利益的案例层出不穷，在环境、食品安全等领域更是尤为突出，公民个人的利益难免遭受损失，为了保护公民个人的合法利益赋予他们诉讼主体资格实有其必要性。正如刘荣军教授指出：“法律不可能将社会生活的所有事项一一纳入法律条文中，因此，正当当事人的认定以实体法上利害关系人为标准时必须考虑到现实生活的多样性。”

其次，赋予公民公益诉讼主体资格也是对国家机关执法不足的有利补助。国家机关由于一些主客观条件的限制，并不能对所有的违法行为采取及时有效的措施，赋予某些社会团体乃至公民诉讼主体地位更有利于保护社会公共利益。与此同时，赋予公民提起公益诉讼的权利对于违法犯罪分子的震慑无疑是最大的。

避开国家机关的检查或许容易，但是避开千千万万的人民是不可能的，即使再狡猾的犯罪分子也终究难逃群众的眼睛。

最后，从世界各国的立法来看，无论是英美法系的美国、英国，还是大陆法系的德国、日本都对公民的公益诉讼主体资格作了相关的规定，虽然各国的规定有所不同。而且，就我国目前的社会现实来看，赋予公民个人公益诉讼原告资格有其必要性。特别是目前我国食品安全和环境保护问题层出不穷。在这些领域赋予公民个人提起公益诉讼的权利，能够有效的查处这类案件、打击不法分子保护公民个人的合法的权利。

四、对于我国立法的相关建议

针对公益诉讼可能造成滥诉风险的特征，为规范公民个人行使法律赋予提起公益诉讼的权利，特提出以下几点立法建议：首先，将投诉规定为提起公益诉讼的前置程序。由于赋予公民个人公益诉讼原告资格突破了传统诉讼“有利害关系当事人”的限制，这就使得对于同一个侵权事实可能存在大量“潜在”起诉人，这无疑会对有限的司法资源造成巨大的压力。因而，有必要在诉前设立一道前置程序来分担司法机关可能面临的压力。投诉无疑是一个较好的选择。一方面，行政机关的灵活性能够有效的对侵犯公益事实进行筛选，辨别真伪。另一方面，行政机关又具有主动性和及时性，能够对发现的违法行为及时制止和处理。因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。

其次，通过设立严格的预审制度，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据。预审制度实际上是对公益诉讼起诉的另一道前置审查程序。通过对案件事实的简单查明来决定是否符合管辖?是否有必要立案?是否需要追加当事人?还有一点需要说明，公益诉讼案件的管辖应该符合现有的管辖规定，并应该相应的提高审级。现有的管辖规定已经对各类案件有了较为明确和合理的规定，可以涵盖公益诉讼各种案件类型，没必要作出格外的规定。至于提高审级是为了更好的保护起诉人的利益维护司法的独立性。公益诉讼与普通诉讼相比，其涉案范围更广，标的更大，受到的阻力也就可能更大。提高审级不仅有利于维护司法独立，防止来自外界的干涉，而且也有利于案件的审理，公益诉讼案件往往比普通案件复杂的多，这就需要具有更高法律素养和业务能力的法官来处理。

最后，可以设立保证金制度来规避滥诉风险。一方面，趋利避害是人的天性，通过预设保证金制度，使得原告可能承担不利益的风险来达到防止滥诉的目的。另一方面，公益诉讼中起诉人与诉讼结果缺乏直接的利害关系，使得公益诉讼起诉人在诉讼过程中可能出现怠于行使诉讼权利的状况，拖延诉讼进程，浪费司法资源。因而，有必要采取一定的措施来对起诉人的行为进行规制。当然，设立保证金的目的不是为了打击公民个人维护国家利益或者是社会公共利益的积极性，而是为了更好的规范其诉讼行为。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金。